河南等地的6家村镇银行取款难事件仍在发酵。河南的禹州新民生村镇银行、上蔡惠民村镇银行、柘城黄淮村镇银行于4月18日发布线上系统维护的公告，无论是通过第三方平台购买还是银行小程序购买的存款均无法提现。

几十万储户的上亿存款在一个多月后仍未追回。根据5月18日监管部门透露的信息，这几家村镇银行的大股东——河南新财富集团，利用第三方平台或通过资金掮客等吸收公共资金，涉嫌违法犯罪。这意味着自认为购买的是存款产品且受存款保险基金兜底的储户很难拿回血汗钱。

在事件一筹莫展之际，储户最担心的是谁来负责，钱由谁出，如何拿回自己的钱，以及度小满等第三方是否需要担起责任？冠苕咨询创始人、资深金融监管政策专家周毅钦近日接受《国际金融报》记者专访，从河南村镇银行风险事件来看中央和地方的责任划分，以及《金融稳定法》的实践。周毅钦认为，从此次村镇银行事件来看，地方政府和中央的责任需要厘清，地方政府和地方银行在此次事件中需要担起主要责任，同时金融稳定保障基金不代表无条件兜底，地方政府不要把不切实际的幻想寄托在中央身上。当职责划分清晰、资金使用顺序明确后，“各自的孩子各自抱”，地方政府如果履职不力，没有控制好相应的金融风险，“苦果”最后还是得自己处理。

金融风险处置难点在于“谁来负责”

《国际金融报》：《金融稳定法》的难点是“金融风险处置”。一旦到了要处置的阶段，就容易发生各方扯皮的情况。比如，河南多家村镇银行出现取款难的情况，究竟应该地方政府担起责任，还是依靠中央？

周毅钦：今年4月，为贯彻落实党中央、国务院关于防范化解金融风险、健全金融法治的决策部署，建立维护金融稳定的长效机制，人民银行会同有关部门深入研究、反复论证，起草了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》，已经向社会公开征求意见。

这部《金融稳定法》是对过去五年中国金融整顿的系统性总结，草案中有不少条款都是对之前经验和教训的提炼和规制，大家如果细品，会看到P2P、海航、安邦、包商等案件的影子。它是整体性的、跨行业、跨部门对金融稳定做出的法律规范，更关注系统性、重大金融稳定问题。特别是金融稳定保障基金的建立引起市场的高度关注，有些观点甚至认为，相当于中央设立专门基金对地方金融风险无条件兜底，对房地产行业无条件兜底，这样的认识是不准确的。此次《金融稳定法》首次以法规的形式明确了地方政府在金融风险处置和金融稳定中的职责，且明确了风险处置的责任分工。《金融稳定法》的面世，将为金融风险筑起一道“防火墙”，但这道防火墙的使用也是要严格按照法律规定执行。

《金融稳定法》要求，省级人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险，以及按照国家金融稳定发展统筹协调机制要求牵头处置的其他金融风险。因此，辖区内农村合作金融机构、地方金融组织、其他非金融企业明确由省级人民政府负责处置。

地方政府在地方法人金融机构的发展过程中扮演了非常重要的角色，在中国特色的商业银行体系背后，地方政府往往是地方重要法人金融机构的实际控制人，决定了地方法人金融机构的高管人事安排，地方法人金融机构反过来也为地方金融发展作出了卓越贡献，按照权责利相统一的原则，地方政府也应承担地方法人金融机构的风险处置属地责任。

金融稳定基金不能随便用

《国际金融报》：目前，中央政府在多大程度上介入救助还没有丰富的处置经验，您觉得这次村镇银行的处理需要考虑哪些方面？会成为日后参考的案例吗？

周毅钦：应该说，这一案件是非常少见的，在过往处置中没有类似的可对比、可参考、可借鉴的案例，但整体思路可以依据《金融稳定法》。

处置的第一步是定性，第二步是责任的划分，但不管如何，对于村镇银行这一级别引发的金融风险，我认为，主要处置责任还是落在地方政府和发起银行，地方人民银行、银保监分局、金融监管局等监管部门积极配合相关工作。要特别强调，金融稳定保障基金由国务院金融委统筹管理，是应对重大金融风险的后备资金。只有那些被国家金融稳定发展统筹协调机制认定为风险外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定的重大金融风险，才有可能动用金融稳定保障基金，未达到重大金融风险级别不会动用。

因此，地方政府不要把不切实际的幻想寄托在中央身上。当职责划分清晰、资金使用顺序明确后，“各自的孩子各自抱”，地方政府如果履职不力，没有控制好相应的金融风险，“苦果”最后还是得自己处理。对于地方政府而言，要特别注意，此次村镇银行事件如果处置不当，很容易导致风险外扩，造成严重的次生灾害，影响到同一区域乃至全国其他地区的村镇银行、农商行等机构的业务稳定。

对金融机构负债管理的再思考

《国际金融报》：此次村镇银行事件中，度小满、滨海国金所等第三方平台也扮演了重要角色，第三方平台需要承担哪些责任？

周毅钦：这次案情非常复杂。从目前官方披露的信息来看，涉及到大股东利用第三方平台或通过资金掮客吸收公众资金，涉嫌违法犯罪。商业银行过往的一些违法违规案例，要么是银行经营不善或者大股东通过利益输送、关联交易等方式暗自掏空银行引发风险，比较有代表性的就是包商银行、恒丰银行、锦州银行等。要么是个别行长、客户经理利用银行员工身份非法吸收公众存款或者从事涉及贷款业务的非法行为，涉案金额总体不大，涉案范围普遍较小。而这次情况是很少见的，涉及股东方且金额巨大，由于是通过第三方互联网平台办理，被害者范围遍布全国，引发了比较严重的舆情风险。

第三方平台是否要承担责任，需要辨析其在该案件中的角色和作用。究竟是“知情方”助纣为虐，还是属于被蒙骗承受“不白之冤”，这些只有待案情明朗之后才能知晓。

但是，这一案件确实引发了我们对于金融机构负债管理的再思考。近年来，负债业务有过两次黄金期，一次是同业业务大发展的那几年，另一次是异地存款、互联网存款、智能存款大发展的那几年，但最后毫无意外都被监管部门制定了严格的管理办法予以规范。一家金融机构如果在短期内获得了大量和他本身管理能力并不匹配的负债资源，其实本身也是一种风险。

例如，包商银行曾经极大依赖同业募集资金，在案发前其负债端存款占比持续下降，而同业资金占比飙升。一家区域性的小微银行同样如此，仅仅通过金融科技平台就将存款业务扩展到全国范围，以高息揽储的方式短期内获得天量资金，已偏离了立足本地、服务小微企业的定位，增加了风险外溢和监管成本。为了覆盖成本，这些小微银行必然要追求高收益资产，匹配高风险项目，导致资产端经营风险加大。现在回过头来看监管部门当时及时叫停互联网存款，还是很有预见性的。

部分村镇银行兼并重组困难

《国际金融报》：监管在2020年推出《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》，村镇银行的风险处置和改革重组到了哪一步？

周毅钦：应该说，大部分村镇银行的经营情况还是比较稳定的。但是动态来看，近年来村镇银行的经营情况却是每况愈下，再加上2020年后，我国众多中小实体企业普遍受疫情影响，监管部门积极贯彻落实“减费让利”政策，村镇银行整体利润受到一定冲击，经营情况明显逊色于国股大行和城农商行。其中，小部分村镇银行出现了风险，但近年来金融监管部门防范化解金融风险的效果还是比较明显的。

根据央行金融机构评级结果，从趋势看，高风险机构数量已经较峰值减少一半，连续6个季度下降。截至2021年末，全国高风险机构数量较峰值已减少333家，现有316家高风险机构总资产仅占银行业总资产的1%。高风险机构中，问题比较严重的是农合机构和村镇银行，两者风险情况最为严峻，高风险机构数量分别为186家和103家，资产分别占本类型机构的5%、7%。

实际上，很多村镇银行也在努力引入战略投资者或者进行兼并重组，但效果一般。这次涉事的村镇银行股东许昌农商行，近日股权也将进行拍卖。但流拍的可能性较大，中小银行的经营情况不透明，在这种情况下，投资者对银行经营状况存疑，其股权自然难觅买家。尽管我们看到，监管部门要求按照市场化、法治化原则，合理引导各类金融机构和非金融企业积极参与村镇银行改革重组，进一步拓展资本补充渠道，但对于那些经营不善的村镇银行来说，历史包袱较重，经营情况存疑，现阶段吸引力明显不足。

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